Tribunais de Contas: Controle Externo da Administração Pública
Entenda a organização, competências e funcionamento dos Tribunais de Contas no Brasil (TCU, TCEs e TCMs), com análise detalhada das competências do art. 71 da CF/88 e consequências das sanções aplicadas.
Os Tribunais de Contas representam uma das mais importantes instituições de controle da Administração Pública brasileira, exercendo função essencial para a garantia da probidade, transparência e eficiência na gestão dos recursos públicos. Previstos na Constituição Federal de 1988, esses órgãos atuam como auxiliares do Poder Legislativo no exercício do controle externo, fiscalizando a aplicação do dinheiro público e julgando as contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos.
Fundamento Constitucional e Natureza Jurídica
Os Tribunais de Contas estão previstos nos artigos 70 a 75 da Constituição Federal de 1988. O artigo 70 determina que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder, cabendo aos Tribunais de Contas auxiliar o Poder Legislativo nesta missão constitucional.
Apesar da denominação "Tribunal", esses órgãos não integram o Poder Judiciário. Trata-se de órgãos técnicos especializados, de natureza administrativa, que exercem função de controle externo com autonomia institucional, funcional e orçamentária. A doutrina majoritária classifica os Tribunais de Contas como órgãos independentes, não subordinados a nenhum dos três Poderes tradicionais.
Tribunal de Contas da União (TCU)
Composição
O TCU é composto por nove Ministros, nomeados entre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos constitucionais (art. 73, §1º, CF):
- Idade entre 35 e 65 anos
- Idoneidade moral e reputação ilibada
- Notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública
- Mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados
Forma de nomeação:
- 1/3 (três Ministros): Escolhidos pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal
- 2/3 (seis Ministros): Escolhidos pelo Congresso Nacional
Competências Constitucionais (Art. 71 da CF/88)
O artigo 71 da Constituição Federal estabelece as competências do TCU de forma detalhada:
I - Apreciar as contas do Presidente da República
O TCU elabora parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Presidente, no prazo de 60 dias. O parecer é encaminhado ao Congresso Nacional para julgamento político. O TCU não julga as contas do Presidente, apenas emite parecer técnico.
II - Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis
O TCU julga diretamente as contas de gestão dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Decisões possíveis: regularidade, regularidade com ressalva ou irregularidade.
III - Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal
Controle de legalidade dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões no âmbito federal, mediante registro dos atos.
IV - Realizar inspeções e auditorias
O TCU pode realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades dos três Poderes e entidades da administração indireta.
VI - Fiscalizar recursos repassados pela União
Fiscaliza a aplicação de recursos repassados pela União mediante convênio, acordo ou ajuste a Estados, DF e Municípios. Competência fundamental para controle de transferências voluntárias.
VIII - Aplicar sanções e determinar ressarcimento
Em caso de ilegalidade ou irregularidade, pode aplicar multas proporcionais ao dano causado e assinar prazo para cumprimento da lei.
IX - Sustar contratos e atos administrativos
Se não adotadas medidas no prazo de 90 dias, o TCU pode decidir sobre sustação de ato impugnado. Contratos são sustados pelo Congresso Nacional.
X - Representar irregularidades ao Poder competente
Deve representar sobre irregularidades ou abusos apurados, podendo ensejar processos disciplinares, ações de improbidade ou ações penais.
Poder Sancionatório dos Tribunais de Contas
Os Tribunais de Contas possuem amplo poder sancionatório. As principais sanções previstas na Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/1992) são:
1. Multa
Até R$ 100.000,00 ou valor equivalente ao dano causado ao erário, aplicável em casos de contas irregulares, grave infração à norma ou obstrução à fiscalização.
2. Inabilitação
Inabilitação para exercício de cargo em comissão ou função de confiança por 5 a 8 anos, aplicada em casos de fraude ou ato doloso de improbidade.
3. Declaração de inidoneidade
Inidoneidade do licitante fraudador para participar de licitações na Administração Pública Federal por até 5 anos. Sanção gravíssima que impede contratação.
4. Ressarcimento ao erário
Determinação de ressarcimento integral do dano, com eficácia de título executivo extrajudicial, executável judicialmente.
Consequências das Decisões dos Tribunais de Contas
As decisões dos Tribunais de Contas produzem diversas consequências jurídicas que transcendem a esfera administrativa:
1. Inelegibilidade (Lei da Ficha Limpa)
A LC nº 64/1990, alterada pela LC nº 135/2010, estabelece que são inelegíveis os que tiverem contas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, por decisão irrecorrível, para eleições nos 8 anos seguintes.
Requisitos cumulativos: (a) rejeição de contas; (b) irregularidade insanável; (c) ato doloso de improbidade. A mera irregularidade sem dolo não gera inelegibilidade.
STF (RE 848.826/DF): A inelegibilidade pressupõe trânsito em julgado da decisão do Tribunal de Contas. Enquanto houver recurso pendente, não há inelegibilidade.
2. Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992)
As decisões dos TCs podem fundamentar ação de improbidade administrativa, servindo como elemento probatório para demonstrar:
- Enriquecimento ilícito (art. 9º): Vantagem patrimonial indevida em razão do cargo
- Prejuízo ao erário (art. 10): Lesão ao patrimônio público por ação ou omissão
- Violação aos princípios (art. 11): Atentado contra legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
Sanções: Perda de bens, ressarcimento, perda da função pública, suspensão de direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o Poder Público.
3. Responsabilização Criminal
Quando as irregularidades configurarem crimes, o TC representa ao Ministério Público. Principais crimes:
- Peculato (art. 312 CP): Apropriação de bem público
- Concussão (art. 316 CP): Exigir vantagem indevida
- Corrupção passiva (art. 317 CP): Solicitar ou receber vantagem indevida
- Prevaricação (art. 319 CP): Retardar ato de ofício por interesse pessoal
- Crimes da Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021): Fraudes em licitações e contratos
4. Responsabilização Civil
A determinação de ressarcimento constitui título executivo extrajudicial (art. 71, §3º, CF/88), executável judicialmente pela AGU ou Procuradorias. A ação de ressarcimento ao erário é imprescritível (art. 37, §5º, CF/88).
5. Responsabilização Administrativa Disciplinar
As irregularidades podem ensejar processo administrativo disciplinar. Penalidades da Lei nº 8.112/1990: advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria e destituição de cargo em comissão.
Tribunais de Contas Estaduais (TCEs)
Cada estado possui seu TCE, composto por sete Conselheiros, nomeados segundo critérios similares ao TCU. Na maioria dos estados, os TCEs também fiscalizam os municípios, conforme art. 31 da CF/88.
Tribunais de Contas dos Municípios (TCMs)
Existem apenas seis Tribunais de Contas Municipais no Brasil:
- Quatro TCMs estaduais (fiscalizam todos os municípios do estado): TCM-BA, TCM-CE, TCM-GO e TCM-PA
- Dois TCMs municipais (fiscalizam apenas o município): TCMSP (São Paulo) e TCMRJ (Rio de Janeiro)
Vedação Constitucional (art. 31, §4º, CF/88): É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais. Os seis existentes foram criados antes da EC nº 25/2000.
Exemplos Práticos de Atuação
Exemplo 1: Fiscalização de Obra com Múltiplas Consequências
TCU identifica sobrepreço de 30% em rodovia federal. Determina sustação do contrato, aplica multa de R$ 500 mil ao gestor, declara empresa inidônea por 5 anos e determina ressarcimento de R$ 50 milhões. Representa ao MPF para apuração de crime de fraude em licitação e ao MPE para ação de improbidade. O gestor (prefeito) teve contas julgadas irregulares com dolo, tornando-se inelegível por 8 anos após trânsito em julgado.
Exemplo 2: Contas de Governo e Inelegibilidade
TCE emite parecer pela rejeição das contas do Governador por descumprimento da LRF. Assembleia acata o parecer. Embora gere consequências políticas, o Governador não se torna automaticamente inelegível, pois a irregularidade não configurou ato doloso de improbidade. Contudo, a decisão pode fundamentar ação de improbidade pelo MP.
Exemplo 3: Tomada de Contas Especial e Execução
Prefeito não presta contas de R$ 2 milhões de convênio federal. TCU julga contas irregulares, aplica multa de R$ 100 mil e determina ressarcimento integral. AGU promove execução judicial usando decisão do TCU como título executivo. Prefeito é inabilitado por 8 anos e, após trânsito em julgado, torna-se inelegível por 8 anos. MPF propõe ação penal por peculato.
Considerações Finais
Os Tribunais de Contas representam instituições fundamentais para a democracia brasileira, exercendo controle técnico especializado sobre os recursos públicos. Organizados em três níveis (federal, estadual e municipal), possuem amplas competências fiscalizatórias, consultivas, judicantes e sancionatórias, atuando preventiva e repressivamente para garantir o uso adequado do dinheiro público.
As decisões dos TCs produzem consequências que transcendem a esfera administrativa: inelegibilidade, improbidade administrativa, responsabilização criminal e civil, além de sanções disciplinares. Este amplo espectro demonstra a importância desses órgãos de controle, verdadeiros guardiões do patrimônio público.
Para estudantes de Direito e profissionais da área jurídica, o conhecimento aprofundado sobre os Tribunais de Contas é indispensável, pela relevância em concursos e pela importância prática na fiscalização da Administração Pública. Compreender sua organização, competências e as consequências de suas decisões é compreender um dos pilares do sistema de controle que sustenta a democracia brasileira.
"A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder."
— Artigo 70 da Constituição Federal de 1988
Sobre o Autor: Professor Luiz Paulo Germano é advogado há mais de 30 anos, com ampla experiência em Direito Administrativo e atuação junto ao Tribunal de Contas da União (TCU). Doutor em Direito pela PUCRS, com pós-doutorado pela Universidade de Coimbra, é professor de Direito Administrativo e Constitucional na PUCRS, FMP e Ambra University.